「一地兩檢」，法以外，還須顧及情、理 (1)

 人大常委會去年12月27日以158票全票通過，批准「一地兩檢」《合作安排》決定草案，確認《安排》符合憲法及《基本法》。會議認為，《基本法》授權香港特區實行高度自治，而香港與內地就「一地兩檢」協商出適當安排，是香港行使高度自治權的體現。至於在西九龍站設立內地口岸區，會議認為不改變香港特區的行政區域範圍，不影響香港的高度自治權，亦不減損香港居民依法享有的權利及自由。

針對法律基礎，人大常委會指出，內地派駐人員到西九龍站內地口岸區執法，其範圍嚴格限制在內地口岸區之內，不同於《基本法》第十八條規定的，將全國性法律在整個香港特區實施的情況；而內地口岸區場地使用權的期限、費用等，由香港與內地簽訂合同作規定，符合《基本法》第七條關於香港土地所有權和使用管理規定。文本提到，西九龍站口岸啟用後，對《合作安排》如有修改，由國務院批准，並報人大常委會備案。



人大常委會副秘書長李飛在記者會上強調，人大常委會的決定具憲制地位及最高法律效力，「一言九鼎」，強調香港實施的所有法律和發生的行為，是否符合或牴觸《基本法》，「全國人大常委會具有最終決定權。」他形容，今次決定的法律效力，等同當年以決定方式確認《基本法》符合憲法，「是重要的憲制性判斷，不容置疑。」



對於《基本法》第十八條規定，除非被列入《基本法》附件三，否則全國性法律不在香港實施，李飛說，不能單憑普通法上的字面理解第十八條，指此條文的重要含意是香港原有法律可繼續實施外，中央亦保留了一部分對特區事務的立法權。他舉例指，在香港舉行人大選舉，就是跟內地選舉辦法，沒有引入附件三。 



李飛又以深圳灣口岸為例，指深圳在十一年前將區域內一塊查驗區域授予香港，用香港法律管轄，視之為香港；今次西九龍站的內地口岸區亦應視為內地，因此在內地口岸區實施內地法律，不是第十八條所指的在香港特區實施。他強調，中央對第十八條適用權的處理非常謹慎，不是輕易執行，回歸以來只做過四至五次，反映中央自我約束。他反問是否只要將內地法律通過納入附件三，便可在港實施，「你們香港人願意嗎？放心嗎？」

人大常委會的決定公佈後，香港大律師公會幾乎馬上就作出反應，發表了香港大律師公會就全國人大常委會於 2017 年 12 月 27 日 批准「一地兩檢」合作安排的決定之聲明» (全文見下列附件)。

香港大律師公會的聲明相當長，論點亦相當多，我集中論述它的第3、第4、第5、第6、第8及第9條。

- 待續 -

 

附件:

香港大律師公會就全國人大常委會於 2017 年 12 月 27 日 批准「一地兩檢」合作安排的決定之聲明

1. 全國人大常委會於 2017 年 12 月 27 日通過決定，確認「一地兩 檢」合作安排（人大常委決定）。香港特區政府並於同日發佈 《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實 施一地兩檢的合作安排》（合作安排），內容包括：

a. 在廣深港高鐵香港西九龍站設立內地口岸區，由特區政府 交予內地使用和實施管轄，內地口岸區使用權的取得、期 限及費用等事宜，由雙方簽訂合同作出規定（第二條）；

b. 內地口岸區由內地根據合作安排和內地法律實施管轄（包 括司法管轄），內地口岸區視為處於內地（第四條）；

c. 內地派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構，在 內地口岸區辦理相關出入境邊防檢查、海關監管、檢驗檢 疫手續，並根據內地法律履行職責（第五及六條）；

d. 前往特區的高鐵乘客離開內地口岸區前視為處於內地，但 凡違反內地法律，由內地機構根據具體情況依法採取相應 法律措施（第九條）；

e. 前往內地的高鐵乘客進入內地口岸區後即視為處於內地， 但凡違反內地法律，由內地機構根據具體情況依法採取相 應法律措施（第十條）；

f. 香港特區有關人員經內地派駐機構請求並授權，可在內地 口岸區協助處理突發、緊急事件（第十二條）。

 

2. 香港大律師公會於 2017 年 10 月 19 日發表聲明，表示正密切關 注「一地兩檢」安排「三步走」的發展。公會認為現在是適當時 刻評論相關的法律及憲制議題，以使公眾能夠進行恰當、有建設 性及理性的討論。

 

3. 公會認為國務院港澳辦主任張曉明於 2017 年 12 月 22 日就人大 常委決定的草案提出的說明（該說明）指「香港特別行政區依法 享有的高度自治權，是其與內地作出上述一地兩檢安排的權力來 源」之說，於多個重要方面不正確。公會就該說明中提及的《基 本法》條文有以下見解：

a. 特區政府根據《基本法》第 154(2)條享有特區出入境管制 權，說明是由特區政府（而非內地部門）於西九龍站對由 香港前往內地的高鐵乘客進行出境檢查，及對由內地進入 香港的高鐵乘客進行入境檢查。

b. 縱使特區政府根據《基本法》第 118 及 119 條可制定政策 促進和協調各個行業的發展，及提供經濟及法律環境鼓勵 投資、技術進步及開發新興產業，這等指引性的條文並不 授權特區政府作出任何不符合《基本法》下制度的舉動。

c. 《基本法》第 7 條授權特區政府可將特區境內的土地使用 權批出予他人，但該條文並不授權特區政府剝奪所有特區 機構（尤其包括司法機構）對於該特區境內的土地上的人 和事的管轄權。

 

4. 公會因此堅決認為該說明中提及的《基本法》條文，沒有一條能 夠為特區政府依照合作安排實施「一地兩檢」提供法理基礎，尤 其是根據合作安排，內地口岸區位於特區之內卻並非受特區根據 《中華人民共和國憲法》第 31 條及《基本法》第 11 條下確立的 制度管轄。《基本法》第 11(2)條訂明，即使特區立法機關制定 3 的任何法律，均不得與《基本法》相抵觸，因此合作安排（僅為 特區政府和廣東省政府之間訂立的協議）不可能凌駕《基本法》 第 11 條的規定。

 

5. 公會認為，該說明中提出因內地法律的實施只限於在西九龍站的 內地口岸區（而該區域根據合作安排將被視作處於內地）而非整 個特區，因此並不違反《基本法》第 18 條，此說有違該條文的 任何正常解讀。延伸下去，此說法可意味內地法律只要適用範圍 並非全香港，便可於特區境內由特區政府指定的任何地方（例如高等法院大樓）執行，這完全漠視及閹割《基本法》第 18(3)條 下只有列於附件三的全國性法律方可在特區境內實施的規定。

 

6. 人大常委決定僅指出全國人大常委會批准合作安排的落實並「確 認」合作安排符合《中華人民共和國憲法》及《基本法》，卻未 就此「確認」提出任何基礎及理據。然而，人大常委決定同時指 令特區政府「應當」立法保障合作安排得以落實。公會對此表示 震驚，此宣佈等同指「但凡全國人大常委會所說符合的便是符 合」。這並無前例的舉動，是回歸後在香港特區落實執行《基本 法》的最大倒退，嚴重衝擊「一國兩制」的實施及法治精神。

 

7. 公會認為，全國人大常委會不能憑空得到和行使權力，其職能及 權力源自《中華人民共和國憲法》第 67 條規定，其對香港特區 可行使的權限，則由《基本法》第 17、18、20、90、158、159 及 160 條及附件一和附件二賦予及規限。全國人大常委會就特區 事務作出的任何決定，必須依從《中華人民共和國憲法》及《基本法》的上述條文。

 

8. 全國人大常委會未能指出內地於西九龍站內地口岸區派駐出入境 邊防人員根據內地法律履行職責如何不同於《基本法》第 18 條 下在特區實施全國性法律，亦未能解釋為何於西九龍站劃分不同 管轄權區域及將內地口岸區視作處於內地的必要，更完全未能解 4 釋設立內地口岸區如何不改變特區的範圍，如何不影響特區依法 享有的高度自治，以及如何不減損港人依法享有的權利和自由。

 

9. 人大常委決定完全未能就「一地兩檢」安排「三步走」的最後一 步(即本地立法)提供明確的法理基礎。合作安排下內地口岸區否 定應用特區的制度，則根據《基本法》第 11(2)條，與《基本 法》第 4、11、19、22(3)、31、35、38、39、41、80 及 87 條有 衝突，公會認為，特區政府不可能純以人大常委決定作解脫。

 

10. 公會認為人大常委決定及其作出的過程，令致本港法律界以至於 香港以外的法律及政治群體懷有一個強烈的觀念，就是在香港特 首及其領導的政府的要求下，全國人大常委會是會作出其認為 「好事情」的決定而漠視《中華人民共和國憲法》及《基本法》 相關的條文及限制。此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉 行「一國兩制」及法治的理念及決心，為此公會表示極度憂慮及 遺憾。特區政府、國務院及全國人大常委會相互「配合」下作出 的人大常委決定，已不能彌補地侵害了《基本法》的完整。

 

香港大律師公會 2017 年 12 月 28 日